《上海市城市总体规划（2016-2040）》相关内容新闻发布会问答实录
2016年8月22日
1、东方网：我的问题是问庄局长，在规划草案当中提到上海要打造15分钟社区生活圈，为全年龄阶段人群提供公共服务、公共空间和社区环境，能否具体介绍一下？
庄少勤（上海市城市总体规划编制工作领导小组办公室主任、市规划国土资源局局长）：15分钟社区生活圈是这次规划的亮点，社区是城市基本单元，可以说是城市的细胞，城市生活方式的改变乃至于城市发展方式的改变，都可以从这里开始。在互联网背景下，社区作用不光是生活场景，也可以作为工作场所，这次规划当中从改变社区开始对外来城市持续发展产生新的动力。
所谓的15分钟社区生活圈主要包含这几个方面：一是意味着15分钟步行距离，所以是低碳绿色的社区，通过步行就能够解决你在社区里基本生活，乃至于工作、休闲、学习等需求。二是意味着这个社区是一个复合社区，传统社区以生活为主，面向未来的社区把工作、休闲包括学习、创新需求都包括在里面，意味着土地利用方式也要相应的转变。三是这个社区也是一个不断成长或者说有机更新的社区。未来这座城市人口结构或者说城市功能会发生改变，比如说老龄化是我们要面对的问题。这个城市发展以后，人们对文化、生活，对健康、对交往的需求也会增加，所以设计的服务功能也要满足这些需求。四是这个社区是一个开放的共享社区，不是封闭的，空间是按照上海已有的优势，也就是阶梯式，构建一个小的公共空间，不仅服务社区居民也对市民开放，这样使社区成为改善城市生活，提升这个城市竞争力的基本载体。
2、上海电台：我想请问庄局，现在轨道交通发展得非常快速，大家最为关注的是下个十年，轨道交通线路上有没有新的布点？谢谢！
徐毅松（市规划国土资源局局长）：谢谢你的问题。未来要上海要形成快速、绿色的交通体系，构建智慧友好的绿色交通体系，一个重要的方面就是轨道交通网络。目前上海轨道交通网络相对比较单一，而且公交的构筑以中心城为主，对整个郊区的空间引导是不足的。
立足以人为本的角度，未来上海交通发展的模式要突出三个导向：一是强化公共交通主导的模式，我们要完善由区域城际铁路、轨道快线、城市轨道、中低运量轨道、中运量及辅助公交构成的多模式公共交通体系。二是建立枢纽型功能引领、网络化设施支撑、多方式紧密衔接的交通网络。三是进一步强调以公共强调廊道引导空间布局来带动重要节点城市的集聚发展。
具体措施有几个方面：一是重构市域公共交通框架，按照一张网、多模式、全覆盖、全集约的理念，构建“三个1000公里以上”由市域线、市区线、局域线组成的交通网络。全市公共交通占全方式的出行比重占到40%，全市平均通勤时间不大于40分钟。还有一个目标基本实现10万人口的新市镇轨道交通站点的全覆盖。二是提高主城区公共交通的便利化，以提高轨道交通的覆盖水平和可达性，加强轨道交通的支撑，在规划里面在东部地区和北部地区加密轨道交通网络。三是部分城镇圈的骨干地位，像有轨电车，构建以中运量轨道和中运量公交为骨干的局域公共交通网络。在城镇圈之间构建一些骨干的线路来提高交通的联系和效率。
第二个方面是常规公交，主要是完善公共交通的专用道系统，城镇圈优先是发挥城镇公交网。另外就是慢性系统。谢谢。
3、上海电视台：这次是上海第五轮总规，跟之前的几轮相比，这次编制和规划当中有什么亮点？第二个问题，这次确定了生态之城的目标，上海生态环境是发展当中的一个短板，比如说大气污染、垃圾无害化处理等方面有没有具体的目标？
徐毅松：一个城市的总体规划是一个城市建设的总纲。从远的来说， 1946年《大上海都市计划》，引导上海城市成为远东商贸和工业金融中心，把上海打造成联系世界的门户。建国以后是把上海定位在中国重要的工业基地，城市的职能从外到内变成对外生产服务。改革开放以后，我们国际化作为上海发展的重要方向。因此构建国际功能体系，布局重大功能设施，拓展城市发展成为上海的核心任务，这也是成功奠定了上海近三十年发展的格局。86年有一版，2001年有一版。总体来说，回顾历版总规也是坚持沿着区域发展和区域节点城市进行空间布局，围绕形成清晰的城镇体系进行研究和探索。
新一轮总规在延续这些总体理念的基础上有创新。总结起来有七个方面：一是体现发展趋势与上海实际的相结合，实施国家战略和公众意愿相统一。“十八大”以后中央对上海要求建设科创中心，以上海建设全球城市为引领，加快国际竞争新优势。对比国外，像纽约、伦敦来看，全球城市的竞争力体现在经济、科技、文化三方面的影响力，也是把文化作为独特和竞争的核心资源，文化提在非常高的地位。考虑这些综合因素，新一轮总体规划在城市性质上，跟老的2001年版的规划有延续也有新的提法。上海至2040年建成卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心与文化大都市。同时，新一轮规划不仅仅着眼于经济的影响力，还更关注在宜居、宜业、宜游、宜学人居综合环境方面。因此除了体现国家规范要求的城市性质以外，也是更加立足于城市本身和市民的期待。我们第一次在规划里提出了城市发展的目标愿景，明确为卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城和生态之城。
二是突出以人民为中心的本质要求贯穿在规划编制的各个方面。从经济导向转化为以人为本的发展理念，更加关注人的需求。规划实施的策略当中积极适应未来生活方式的转变，更加强调“社区”空间这个基本单元的建设。
三是构建开放协调的发展格局，也就是呈现开放市域面向区域的规划视野。这一轮规划继续坚持有机疏散的理念，应对未来的发展趋势和现在的问题特别提出了网络化、多中心、组团式、集约型的总体发展要求。上一版总规大家比较熟悉，明确了1966的城乡体系，在这个基础上这一版规划深化形成了主城区、新城、新市镇、乡村的城乡体系，强化遏制中心城向外的无序蔓延。另外要继续发挥新城、新市镇集聚人口的作用。不是简单的中心城人口的疏解，特别强调在长三角城市群的节点功能，培育新城成为长三角具有辐射带动能力的综合节点城市。
四是坚持底线约束、内涵发展、弹性视野，探索高密度、超大城市可持续发展的新模式。
五是也是上海独特的优势，发挥上海城市规划和土地管理结构合一的体制优势，落实两规融合、多规合一。
六是积极探索适应网络时代的发展趋势，实现规划理念和技术方法上的转变，也是充分考虑互联网为代表的新一代信息技术对城市生产、生活、治理方式产生的影响，我们在空间和布局上积极的应对，建立一个空间的基础信息平台和城市发展的战略数据库。
七是突出规划的公共政策属性，体现规划艰巨战略引领、结构控制和实施管控的特征，以目标导向、问题导向和事实导向，创新成果框架，构建“1+3”的成果体系。我们的规划既要落实国家要求，强化规划的引领，也要强化规划的实施。更加突出政策性，也便于被公众理解。今天手上看到的几本读本，大家在网上看到的报告和文本，尤其是报告跟原来规划的表达方式有了很大的变化，使得报告可以给广大的市民、非专业人士更能读懂规划。
生态是我们的短板，在生态空间里我们是这样考虑的。一是构建市域生态大的空间格局，主要加强生态的保护，我们划实了生态保护控制线，有水、田、林生态基地。这一块的生态用地含广场绿化用地面积，占了陆域面积的60%，森林覆盖率达到25%以上。第二个方面，构建多层次、成网络、功能复合的生态空间体系，主城区主要是形成市域近郊的绿环以及16条生态间隔带，防止主城区进一步的蔓延。郊区是通过建设用地减量和水系、林地建设，形成九条市级的生态走廊。三是加强城乡的公园体系建设，有国家公园、区域公园（郊野公园）、城市公园、社区公园等等。主城区还要设置若干个100公顷以上的大型公园，郊区结合现在的生态资源推进国家公园和区域公园的建设，也要建设国家公园和将近30片大型郊野公园，在每个郊区新城也要建成一个100公顷以上的大型城市公园。到2040年，我们力争实现全市3000平方公共绿地500平方米全覆盖。四是把市域生态空间网络和重要的生态要素划入生态保护的控制线，生态保护的控制线按四级分类的实施管理，其中第一级和第二级作为生态保护红线予以严格控制，这是上海市的层面作为管控，禁止在一、二级里面建设活动。
第三个方面健全生态保护的实施机制，坚持生态保护和生态建设并存，加强生态保护线新增用地的管制，另一方面对生态功能产生负影响的现状建设用地，逐步恢复生态功能。这次总规划与绿化、林业的“十三五”规划有机结合，通过具体的计划进行落实。还有在机制里进一步完善生态环境的评估考核机制，建立水田林生态补偿机制，积极引导社会参与生态保护线的监督，在生态整体建设上是这么考虑的。
另外在环境指标在规划里也有考虑，有几个指标。一个是全市碳排放，我们预测在2025年达到峰值，规划里面到2040年要较峰值下降15%左右。还有可再生能源占一次能源的供应比重占20%以上，这是对大气的影响非常重要的方面。第三个指标是2040年PM2.5浓度要控制在20微克/立方米左右。再一个是固废无害化处理和分类处理，在2040年达到百分之百。
4、解放日报：我们注意到北京已经开始梳理部分非核心的城市功能，在上海未来规划当中是不是有类似的考虑？
王思政（市发展改革委巡视员）：我们回顾一下在过去10多年当中，上海已经在这方面做了不少积极有益的探索，并且取得了比较好的成效。比如说在“十一五”规划”、“十二五”规划提出来上海要调整发展方针，坚持“321”产业发展方针，中心城区“退二进三”，包括上一轮城市规划提出“多层多核”等等，应该说这十多年来取得了比较好的成效。在这一轮“十三五”规划发展当中，总书记和市委、市政府领导重新提出来，我们要解决城市的非核心功能疏解问题。大家从媒体各方面的报道，以及各方面的渠道看到，北京这次是总书记亲自来抓这个事，北京的力度很大，上海也做了很多工作。
这个问题首先一个大的方面，怎么来更好地贯彻中央提出来的“五大理念”尤其是“协调发展”。结合北京目前已经做的经验，结合上海的实际，在总的指导思想上，抓这件事情还要体现“多管齐下、软硬融合、综合施策”。具体来说有几个方面，一个是做好规划先行。“2040城市总规”以及今年年初“两会”上特别是人大表决的上海“十三五”规划当中明确提出了这方面的要求，这是一个顶层设计。通过规划的先行、规划的引领更好的布局上海未来的发展，使得各项功能能够有序的、合理的安排、合理的发展。
第二个方面，要做好这件事情，关键是要把我们上海核心功能做强。在过去这么多年发展当中，一个城市各种功能都是需要的，在做的过程当中，这个不能丢、那个不能丢，客观上可能形成了有时候主业、核心的功能不是很突出。在未来发展当中，怎么来进一步突出核心功能，特别是在“十三五”规划当中，在2040总规当中提出来的，进一步做好上海“四个中心”的建设，比如说明确提出到2020年基本建成。同时这次又增加了要做好科创中心的建设，还有就是文化大都市的建设，包括根据整个城市的发展，市民生活水平的提高，五大幸福产业的理念越来越受关注。比如说文化的发展、旅游的发展、体育的发展、健康的发展、养老的发展，对于市民来说息息相关。这些是未来着重要考虑发展的方面。同时在“十三五”规划当中，在2040规划当中，明确提出四条底线，人口的底线、土地的底线、环境的底线、城市安全的底线，这都是做强核心功能、去非核心功能的基础工作。比如说人口调控，人口调控的总量目标2500万。不要简单的、片面看待这个问题，人口调控是调控总量、优化结构。这都是为未来的发展，为做强核心功能创造条件。
第三个方面，要强调政府引导和市场的推动，与市场机制相结合。政府不能包办代替，特别是在很多产业发展当中，有的产业不是政府能简单规划出来的，更多要靠市场。规划当中提到的一些东西，从目前来说，可能我们认为不太需要了，但过几年说不定好了，又变成大家需要的东西。所以，怎么让政府引导、市场推动来做好。
最后一个体会，我们要做好这件事情还要做好上海和长三角的联动。这次国家又公布了长三角城市群的发展规划，上海在这当中通过长三角城市群的协同发展，大家共同发展，“你中有我、我中有你”，才能把上海非核心功能疏解这项工作做得更好。
5、经济日报：我注意到这次规划当中提出一个目标是“建设卓越的全球城市”，有没有具体的指标呢？能给市民生活带来哪些变化呢？
庄少勤：卓越的全球城市是这次总的目标。从这次规划的初期提出这样的设想以来，也得到了社会的认可。那么到底跟市民有什么关系？应该说传统的卓越城市的定位比较强调的是经济功能，一个城市在全球的经济影响力。自从1990年提出这个词以后，全世界都在不断地完善这个概念。在近些年互联网发达以后，极大的改变了全球城市之间、国与国之间的关系。城市群的影响力不光是经济，包括文化，乃至环境方面都有关联。这次在“卓越的全球城市”总的定位当中，又分了三个子目标，创新之城、人文之城、生态之城。从原来比较多的注重经济向更加体现以人为本、以人为中心的转变，很多指标要考虑人的需求。我们总共有32项监测指标一大半都和市民有关，有的是直接的生活相关，有的是未来发展生产、生活相关的。比较直接的，比如说生态方面，规划到2040年上海森林覆盖率，从“十二五”末的15%可以上升到25%以上。跟市民日常生活相关的，人均公共绿地从现在的7平方米左右可以反一倍，到15平方米，还包括大气质量PM2.5的指标，到2040年下降到20微克左右。我们是希望还可以更好一点，因为现在优良天气不是很理想，去年是52微克，我们希望未来的标准能够和上海这座城市的地位，和国际其他的全球城市媲美。环境质量的改善是生态之城里必须要做到的。
此外，和市民日常生活有关的，比如说住房。住房未来仍然要坚持两个体系、三个为主、四位一体。未来在住房供应当中要增加更多的租赁房，一方面使生活成本得到控制，同时也有利于人口的流动。此外住房建设当中要更加适应未来老龄化的需求。
交通方面，轨道交通网络未来有“3个1000以上”，市域线要超过1000公里，市区线要超过1000公里，还有中运量的以有轨电车为代表的也要超过1000公里。10万人以上的新市镇就要通轨道。除了轨道以外慢行交通，既是低碳生活的需要，也是生活品质提高的需要，我们的街道是可以漫步的，更加人性化。除了漫步以外，随着大家的休闲时间越来越多，跑步的人越来越多，骑自行车的人越来越多，今后可以从黄浦江骑车跑到杭州湾、长江口以至长三角任何一个城市，我们骨干绿道网络超过2000公里。
还有就是前面一位记者提问的社区，社区是对市民生活改变最大的一个载体，这个载体是对应未来全球城市发展往高端走的需要。这个高端是生活品质的高端而不是费用的高端。未来市民对文化的需求、对教育的需求，比如说社区大学是今后一个重要的功能，全年龄段的教育，从小学到大学毕业，到退休以后，文化和教育成为今后设计一个非常重要的配置。健康、养老这方面的需求也越来越多。从社区的健康养老服务功能，到全市作为健康产业的发展，也得到加强。
文化、体育、旅游、养老、健康，五大幸福产业，首先是人的需求，需求有了才会产生产业。所以，全球城市体现以人为中心，是体现在满足人的全面发展上，这些功能都会得到加强。当然这些指标，我们想通过这次公示更多的听取市民的意见，看看哪些地方还可以完善。
6、第一财经日报：有两个问题想问一下庄局长，第一个是关于上海和周边省市的对接问题，今年6月长三角城市群规划出来之后，此次2040规划中上海和周边城市的对接有哪些考虑？还有一个问题，刚才提到上海要建设可负担、可持续的住房体系，在建设用地负增长的情况下怎么实现可负担、可持续呢？
徐毅松：刚刚批准的长三角城市群规划里，提出了建设具有全球影响力的世界级城市群这样的总体目标。本次规划也是落实国家战略的有关要求，明确了上海城市群所应该承担的核心功能，突出区域中的引领作用。推动区域内尤其是近沪地区的一体化发展，也是这次规划里重要的创新点。我们这次规划里划定了包括上海、苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山在内的1+6的上海大都市圈。作为上海区域一体化发展的核心，形成90分钟的交通出行圈。
在以下几个方面跟周边省市要多维度协同发展。一是区域功能网络当中，发挥上海作为全球网络对区域的辐射带动作用，形成布局合理、功能互补、互为支撑的网络。二是加强基础设施的统筹。比如说加强浦东国际机场和区域城际铁路的对接，加强上海港和杭州湾沿海、长江下游港口的分工合作，深化江海联运的模式。三是加强区域共建共治，比如说加强太湖流域、沿杭州湾的水系治理。四是加强区域文化共融共通，探索古镇联动开发和世界文化遗产申请等策略。我们也在想，沿着这个区域里整体古镇进行申遗。五是创新区域的治理模式，推动跨界地区规划共同研究编制，建立多元化的区域协调机构和区域协同发展的长效机制，推动跨界地区的协同发展。
庄少勤：我从总体规划的角度谈一点看法。我们所说的可负担、可持续是讲两个方面。可负担意味着我们这个城市，它的生活成本和商务成本要控制，否则就会影响到这座城市的可持续发展和竞争力。可持续就是资源上可持续，跟未来上海这座城市市民的需求，与人口结构，比如说老龄化、少子化或者说国际化、强流动性的特点相适应。
要建立可负担、可持续的住房供应体系，首先必须坚持上海这些年很宝贵的经验就是市场体系和保障体系，以居住为主、以市民为主、以普通商品房为主。这意味着住房供应功能定位问题，意味着应该对今后住房的需求要加强管理，否则的话供给和需求就很难达到健康的平衡。也就是说房产不能当成是投资投机的产品。“四位一体”，怎么适应未来人口、城市发展的需求完善“四位一体”，目前照顾的对象是根据目前的人口结构定位的。未来要建设创新之城、人文之城、生态之城，意味着这座城市的人口结构会进一步优化，我们的开放意味着这个城市的人口流动性会增强。所以在供给里面，包括保障体系里面，如何应对未来人口结构的变化，需要我们深化研究。
在住宅用地的供应上，我们有信心保证是可持续的，能可持续的满足今后市民改善生活、改善居住条件的要求。可能今后家庭规模会小一点，意味着同样人口的套数会多一些，满足今后创新创业人才不断交流的需要。所以，这个容量在规划当中是留足的，大家不用担心今后没有土地供应了，住房用地是充足的。
另外，就是在结构上怎么符合未来这座城市的定位以及人的需求。根据我们对人口结构和特征的变化分析，未来结构方面有这几个特点，一个是中小套型的数量会增加。从今年年底开始在增加中小套型的住房供应。第二个方面，租赁房的需求要增加，这也是符合国家要求，建立构筑并举的住房体系。对未来创意之城建设，对于创新创业人才的服务是很直接的，当然可以满足中低收入市民的需求。此外，根据未来人口国际化的需要，今后相应的配置方面也会进行优化。
在空间布局上，根据未来的发展要求构建网络化、多中心、组团式、集约化的发展格局，未来新城、新市镇成为人口进一步集聚的区域，这些地方的住房供应会增加，当然这些地区公共服务的能级也会提升。这和创新之城的功能需求，以及未来人的全面发展自我需求有关。在新城、新市镇里面也是未来发展空间增长的主要区域。当然还会结合交通和土地利用的关系，比如说地铁上盖上，怎么形成TOD的发展导向，以公共交通发展为导向，包括增加公共租赁房的供应，包括在产业周边，随着产业结构的调整增加产城融合的住房供应。这是下一步要进一步推进的。这是总体对未来的考虑。对未来建立可负担，可负担不是商品房价格的问题，而是居住成本，可负担、可持续的住房体系建设我们是非常有信心的。